以法治建設(shè)推進(jìn)中小學(xué)治理現(xiàn)代化

    ■以高質(zhì)量辦學(xué)推動教育強(qiáng)國建設(shè)  

    本期關(guān)注：中小學(xué)法治建設(shè)

    ■學(xué)校內(nèi)部法治這一概念中的“法”是在廣義上使用的一個概念。學(xué)校內(nèi)部法是學(xué)校制定與實(shí)施的內(nèi)部行為規(guī)范的總稱。我們通常所說的學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度即為學(xué)校內(nèi)部法，包括章程、學(xué)校部門基本制度與部門內(nèi)具體制度3個層面

    ■在依法推進(jìn)學(xué)校治理中，一方面需要充分發(fā)揮法在學(xué)校治理過程中的作用與價值，切實(shí)保障國家意志以及學(xué)校組織管理意志能夠有效貫徹與執(zhí)行；另一方面也需要看到法治本身所存在的局限，避免陷入到泛法治主義的誤區(qū)中。為此，需要學(xué)校能夠明確內(nèi)部法適用的邊界，清晰地了解內(nèi)部法能解決什么問題，不能解決什么問題

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持全面依法治國，推進(jìn)法治中國建設(shè)。習(xí)近平總書記指出，謀劃工作要運(yùn)用法治思維，處理問題要運(yùn)用法治方式，說話做事要先考慮一下是不是合法。領(lǐng)導(dǎo)干部要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉(zhuǎn)化成思維方式和行為方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。在學(xué)校治理過程中，全校師生員工，尤其是校長與學(xué)校管理干部都應(yīng)重視學(xué)校內(nèi)部法治建設(shè)工作，不斷提升自身的法治思維水平，以保障與促進(jìn)學(xué)校治理現(xiàn)代化的順利實(shí)現(xiàn)。

    中小學(xué)治理必須有法可依

隨著全面推進(jìn)依法治國的深入實(shí)施，中小學(xué)內(nèi)部法治建設(shè)迎來愈多新的要求與挑戰(zhàn)。目前，在我國中小學(xué)內(nèi)部法治建設(shè)中仍存在一些需要改進(jìn)的問題，其重要表現(xiàn)之一就是法的觀念與意識比較淡薄，諸如缺乏對法的正確理解，認(rèn)識不到法的功能等。而形成正確的法的觀念與意識，是提升學(xué)校依法治校水平的重要前提。

法在古代寫作“灋”，最初時期，法的含義就是指法律、法令，體現(xiàn)的是國家意志。后來，法逐漸被賦予更為豐富的內(nèi)涵，不僅包括法律，也包括行政法規(guī)與行政規(guī)章等。在現(xiàn)代社會中，法的概念有廣義與狹義之分。狹義上的法是由國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定、頒布并保障實(shí)施的行為規(guī)范的總稱，如憲法、刑法、行政法等，不包括其他主體制定與發(fā)布的行為規(guī)范。廣義上的法不僅包括法律，也包括行政法規(guī)、行政規(guī)章以及其他規(guī)范等；不僅包括國家機(jī)關(guān)制定與頒布的行為規(guī)范，也包括地方政府以及其他主體制定與頒布的規(guī)范。因此，在廣義上，法可以分為國家法、地方法與單位組織內(nèi)部法。人們常說的“家有家法、鋪有鋪規(guī)”中的“法”就屬于單位組織內(nèi)部法。

在現(xiàn)代社會中，法與法律這兩個概念的使用是有明確區(qū)分的。法律專指國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定與頒布的行為規(guī)范總稱，但其有時也被簡稱為法。而法除了包括權(quán)力機(jī)關(guān)制定與頒布的行為規(guī)范以外，還包括一切具有法人資格的組織以其名義制定與頒布的行為規(guī)范。因此，廣義上的法可以分為單位組織外部法（外部治理規(guī)范）與單位組織內(nèi)部法（內(nèi)部治理規(guī)范）兩種類型。前者是指對某一單位具有領(lǐng)導(dǎo)與管理權(quán)的組織制定與實(shí)施的一切行為規(guī)范的總稱，后者則是指單位組織自身制定與實(shí)施的內(nèi)部行為規(guī)范的總稱。

學(xué)校內(nèi)部法治這一概念中的“法”是在廣義上使用的一個概念。學(xué)校內(nèi)部法是學(xué)校制定與實(shí)施的內(nèi)部行為規(guī)范的總稱。我們通常所說的學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度即為學(xué)校內(nèi)部法，包括章程、學(xué)校部門基本制度與部門內(nèi)具體制度3個層面。章程是學(xué)校內(nèi)部的基本法，是部門基本制度與具體制度制定的依據(jù)。學(xué)校既是內(nèi)部法治的主體，也是外部法執(zhí)行的主體。外部法是實(shí)施學(xué)校內(nèi)部治理的重要依憑，因此，學(xué)校內(nèi)部法的制定與實(shí)施皆應(yīng)符合外部法的要求，不能與之相沖突。推進(jìn)學(xué)校內(nèi)部法治建設(shè)，一方面需要積極貫徹與執(zhí)行好外部法，另一方面需要建立與完善學(xué)校內(nèi)部法的體系。學(xué)校內(nèi)部法治過程實(shí)際上就是在深入貫徹與執(zhí)行外部法的過程中，通過內(nèi)部法的建立與實(shí)施來使學(xué)校建立穩(wěn)定的秩序，進(jìn)而保障辦學(xué)質(zhì)量得以提升的過程。

為提升學(xué)校內(nèi)部法治建設(shè)質(zhì)量，需要做到以下3點(diǎn)：其一，嚴(yán)格遵循國家法律法規(guī)與規(guī)章制度要求；其二，不斷加強(qiáng)與完善學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度體系，并確保其能夠得到有效的貫徹與執(zhí)行；其三，不斷提升內(nèi)部法制定質(zhì)量，確保被執(zhí)行的法為良法。不論是學(xué)校外部法治，還是學(xué)校內(nèi)部法治，皆需要做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)與違法必究。

    中小學(xué)內(nèi)部法治建設(shè)的邊界在哪里

不論是外部法還是內(nèi)部法，皆可有效地降低學(xué)校組織的交易成本，提升學(xué)校管理與辦學(xué)效益。在依法推進(jìn)學(xué)校治理中，一方面需要充分發(fā)揮法在學(xué)校治理過程中的作用與價值，切實(shí)保障國家意志以及學(xué)校組織管理意志能夠有效貫徹與執(zhí)行；另一方面也需要看到法治本身所存在的局限，避免陷入到泛法治主義的誤區(qū)中。為此，需要學(xué)校能夠明確內(nèi)部法適用的邊界，清晰地了解內(nèi)部法能解決什么問題，不能解決什么問題。概括地講，學(xué)校內(nèi)部法治邊界主要體現(xiàn)在以下3個方面。

其一，禁止師生員工做什么事情的問題。在學(xué)校組織內(nèi)部不允許師生員工做的事情，一定要通過建章立制來解決，否則可能會禁而不止。輿論、批評教育、非制度性懲罰、道德譴責(zé)等雖也能起到一定的作用，但作用非常有限。學(xué)校中凡會產(chǎn)生負(fù)面影響的事務(wù)與問題皆需要用法來對其加以禁止，諸如校園欺凌、考試作弊、打架斗毆以及打罵與侮辱學(xué)生、上課遲到早退等。禁止師生員工做什么事情的制度只能規(guī)避學(xué)校不良現(xiàn)象與問題的發(fā)生，有了這類制度學(xué)校未必就一定能辦好，但若沒有這類制度，學(xué)校則很可能辦得較差。禁止師生員工做什么事情的法可以將其稱為禁止法，其主要作用是防止師生員工不良行為的發(fā)生，以保障組織能夠形成良好的運(yùn)行秩序。

其二，指令師生員工做什么事情的問題。這里的師生員工指向的并非某個特定的個體，也不是某個特定群體，而是學(xué)校某一事務(wù)所關(guān)涉的師生員工的整體。某一事務(wù)所關(guān)涉的師生員工規(guī)模越大，那么這項(xiàng)制度就越為基本，同時也越為重要。其中，章程是關(guān)涉到全校教職員工行為與利益的制度，因此是學(xué)校中最為基本也最為重要的制度。全校師生員工應(yīng)該做的最為基本與重要的事務(wù)，在章程中基本都有所規(guī)定。此外，學(xué)校每個部門還有部門的基本制度，也會對師生員工的行為提出指令性要求。指令師生員工做什么的法可以稱之為指令法，主要作用是防止師生員工消極不作為與亂作為問題的發(fā)生。

其三，鼓勵師生員工做什么事情的問題。鼓勵師生員工做的事情可以通過愿景建構(gòu)、樹立榜樣、表揚(yáng)優(yōu)秀等方式來實(shí)現(xiàn)，但這幾項(xiàng)舉措對師生員工產(chǎn)生的激勵作用帶有一定的偶然性，不具有持續(xù)性。因此，為了使得對員工的行為激勵能夠產(chǎn)生可持續(xù)性與穩(wěn)定性影響，就需要將其制度化。之所以會在制度中對師生員工提出鼓勵性要求，就是因?yàn)橐恍┤蝿?wù)與目標(biāo)的要求比較高，若無激勵，師生員工在常規(guī)工作狀態(tài)中難以實(shí)現(xiàn)。鼓勵性、引導(dǎo)性的制度對師生員工往往只會提出方向性、一般性要求，而不會突出具體性要求。鼓勵師生員工做什么事情的法可以將其稱為指導(dǎo)法，主要作用是保障學(xué)校師生員工能夠作出合理作為與更好作為。

法在學(xué)校辦學(xué)與治理過程中是一把雙刃劍，其作用若發(fā)揮合理，能有效地保障與促進(jìn)學(xué)校發(fā)展，否則，很可能會成為學(xué)校發(fā)展的羈絆。因此，清晰界定學(xué)校內(nèi)部法的邊界，對于合理發(fā)揮法的作用與功能，推進(jìn)學(xué)校治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)具有非常重要的意義與價值。

    中小學(xué)內(nèi)部法治建設(shè)的基本原則有哪些

在一些中小學(xué)內(nèi)部法治建設(shè)實(shí)踐中，不僅存在著法的意識與觀念淡薄問題，還存在著法的供給過度、失當(dāng)、缺位以及執(zhí)行不當(dāng)?shù)戎T多問題。具體來說，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，法的體系不夠完善；其二，已制定的法沒有得到執(zhí)行或執(zhí)行不力；其三，已制定出來的法的質(zhì)量不高；其四，對法的執(zhí)行缺少監(jiān)督與評價；其五，對師生權(quán)益的保障不足。為有效地克服與解決上述問題，不斷提升中小學(xué)內(nèi)部法治建設(shè)水平，在推進(jìn)依法治校過程中應(yīng)遵循以下幾項(xiàng)原則要求。

在差別領(lǐng)域進(jìn)行差別法治。學(xué)校內(nèi)部事務(wù)分為3類：行政性事務(wù)、專業(yè)性事務(wù)與行政—專業(yè)事務(wù)。計(jì)劃決策、組織實(shí)施、指揮協(xié)調(diào)、總結(jié)評價等屬于學(xué)校行政領(lǐng)域事務(wù)，這些工作的開展具有很強(qiáng)的行政性與科層性要求，因此主要適用禁止法、指令法進(jìn)行治理。學(xué)校的德育、課程、教學(xué)、科研等屬于專業(yè)領(lǐng)域事務(wù)，這些工作的開展具有很強(qiáng)的專業(yè)性與科學(xué)性要求，因此主要適用于指導(dǎo)法進(jìn)行治理。在學(xué)校的人事、財(cái)務(wù)、后勤等領(lǐng)域存在諸多行政—專業(yè)事務(wù)，這些業(yè)務(wù)工作的開展不僅具有科學(xué)性要求，也具有行政性要求，可以將禁止法、指令法、指導(dǎo)法進(jìn)行綜合應(yīng)用。

現(xiàn)代社會隨著分工越來越精細(xì)化，對行政事務(wù)也提出越來越多的專業(yè)性、科學(xué)性要求。此外，在專業(yè)事務(wù)中凡涉及群體的活動也會產(chǎn)生程度不同的行政性與科層性要求。因此，在學(xué)校組織內(nèi)部中，行政性、科層性同專業(yè)性、科學(xué)性之間不是截然分開的，更不是截然對立的。在依法治校過程中，首先要根據(jù)某一領(lǐng)域事務(wù)的基本性質(zhì)來選擇適用的法的類型進(jìn)行治理，之后再考慮是否選擇其他法的類型進(jìn)行治理。一般情況下，禁止法主要適用于行政事務(wù)問題的解決，指令法主要適用于準(zhǔn)行政事務(wù)問題的解決，而指導(dǎo)性法則主要適用于專業(yè)事務(wù)問題的解決。

統(tǒng)一性與可選擇性相結(jié)合。統(tǒng)一性體現(xiàn)在法治的整個過程中，人們常說的“法律面前人人平等”就是從法治統(tǒng)一性角度提出的要求。法治統(tǒng)一性的建構(gòu)需要強(qiáng)制力作保障，否則具有統(tǒng)一性的法難以順利實(shí)施。統(tǒng)一性是法治的一項(xiàng)基本原則要求。

實(shí)踐總是變化的，個體行為意志也是有差異的，因此，這就會導(dǎo)致法在適用過程中產(chǎn)生程度不同的非適切性。其中，非適切性越高，越不利于學(xué)校治理與辦學(xué)質(zhì)量的提升。為保障與提升法適用過程中之于學(xué)校管理實(shí)踐以及師生員工主體意志差異的適切性，需要在法治實(shí)踐中賦予師生員工一定的可選擇的權(quán)利。一般情況下，學(xué)校法所規(guī)定的事務(wù)越基本，那么其給師生員工行為提供的選擇性空間就越小，反之，則越大。賦予師生員工行為以一定的可選擇權(quán)利的法，不是禁止法，而是指令法與指導(dǎo)法，尤其是后者。

在學(xué)校法治實(shí)踐中，一方面要堅(jiān)決捍衛(wèi)基本制度所具有的剛性與統(tǒng)一性，另一方面也要賦予非基本制度一定的彈性與可選擇性。統(tǒng)一性要求既體現(xiàn)在學(xué)校內(nèi)部法的規(guī)定之中，也體現(xiàn)在學(xué)校內(nèi)外部法的執(zhí)行之中，而可選擇性則僅僅體現(xiàn)在學(xué)校內(nèi)部法的規(guī)定之中。

規(guī)范性與自由性相結(jié)合。實(shí)現(xiàn)學(xué)校的高質(zhì)量發(fā)展不僅需要師生員工有法約束內(nèi)的行為，也需有法約束外的行為，否則，學(xué)校就容易失去辦學(xué)活力，產(chǎn)生發(fā)展上的僵滯。在推進(jìn)學(xué)校內(nèi)部法治過程中，應(yīng)該處理好規(guī)范性與自由之間的關(guān)系。孟子曰：“離婁之明，公輸子之巧，不以規(guī)矩，不能成方圓；師曠之聰，不以六律，不能正五音；堯舜之道，不以仁政，不能平治天下。今有仁心仁聞而民不被其澤，不可法于后世者，不行先王之道也。故曰，徒善不足以為政，徒法不能以自行?！狈s束外的行為并非游離于法治之外的行為，仍然要遵循學(xué)校外部法與內(nèi)部法的要求，且不能與其相沖突。相對于法約束內(nèi)的行為而言，法約束外行為的靈活性、自主性與自覺性會更高一些。

學(xué)校發(fā)展需要創(chuàng)建兩個空間：一個是規(guī)范性空間，一個是自由空間。規(guī)范性空間是學(xué)校發(fā)展的前提與基礎(chǔ)，主要通過法治建設(shè)來創(chuàng)建。自由空間是學(xué)校發(fā)展的內(nèi)生動力，主要靠師生員工的自識、自覺與自主來創(chuàng)建。在規(guī)范性空間內(nèi)，其所容生的主要是師生員工的法約束內(nèi)的行為。而在自由空間中，其所容生的主要是師生員工的法約束以外的行為。在大力推進(jìn)依法治校的過程中，要為師生員工行為留有足夠的自由空間，學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展才能順利地實(shí)現(xiàn)。

（作者系北京師范大學(xué)教育管理學(xué)院院長）

《中國教育報(bào)》2024年07月03日第5版