發(fā)達(dá)國(guó)家人才政策對(duì)我國(guó)的鏡鑒與啟示

習(xí)近平總書記在中國(guó)科學(xué)院第二十次院士大會(huì)、中國(guó)工程院第十五次院士大會(huì)、中國(guó)科協(xié)第十次全國(guó)代表大會(huì)上指出，世界科技強(qiáng)國(guó)必須能夠在全球范圍內(nèi)吸引人才、留住人才、用好人才。黨的二十屆三中全會(huì)要求，“實(shí)施更加積極、更加開放、更加有效的人才政策”“完善海外引進(jìn)人才支持保障機(jī)制，形成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的人才制度體系”。高端人才是國(guó)家戰(zhàn)略人才力量的重要組成部分，如何更有效地在全世界范圍內(nèi)引進(jìn)、留住和用好高端人才，是當(dāng)前我國(guó)人才工作的重要課題。

高端人才與高層次人才在定義上相似，指人才中“最好和最聰明（the best and the brightest）”的精英，通常包括擁有博士學(xué)位的人、研究人員和高級(jí)工程師等。在我國(guó)，高層次人才還包括在國(guó)際知名企業(yè)中擔(dān)任高層管理職位的管理人才及擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)或國(guó)際領(lǐng)先技術(shù)成果的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才。相較于一般人才，高端人才作為知識(shí)與技術(shù)的載體，其跨國(guó)流動(dòng)大多會(huì)選擇前往經(jīng)濟(jì)、政治、政策和制度較為先進(jìn)的國(guó)家。2023年11月，歐洲工商管理學(xué)院發(fā)布的《2023年全球人才競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)》，對(duì)全球134個(gè)國(guó)家和地區(qū)的人才競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)行了評(píng)估。結(jié)果顯示，全球前20名多為發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、加拿大和澳大利亞等傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國(guó)家均占有一席之位。中國(guó)在此次排名中位列第40位，雖被列入“人才冠軍”組，但各項(xiàng)指標(biāo)與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)仍存在一定的差距。借鑒吸收發(fā)達(dá)國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)加快引進(jìn)海外高層次人才及完善相關(guān)人才政策具有重要意義。

發(fā)達(dá)國(guó)家吸引國(guó)際高端人才政策的發(fā)展趨勢(shì)

移民政策：向吸引高端人才傾斜。

近年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛調(diào)整移民政策，加強(qiáng)對(duì)國(guó)際高端人才的爭(zhēng)奪。美國(guó)在《2021年美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法》《2022年美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法》《關(guān)于安全、可靠、值得信賴地開發(fā)和使用人工智能的行政命令》（簡(jiǎn)稱《行政命令》）及《2023年EB-1資格指南》等政策中，均有專門針對(duì)國(guó)際高端人才的優(yōu)惠措施。其中，《2021年美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法》《2022年美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法》及《2023年EB-1資格指南》瞄準(zhǔn)STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)）重點(diǎn)領(lǐng)域的高端人才，推出了一系列具有突破性的舉措，包括加大STEM人才教育與科研投入、加大專業(yè)學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金支持力度、降低STEM人才O-1A簽證申請(qǐng)門檻、解除STEM博士簽證配額上限、免除STEM博士及部分碩士的綠卡國(guó)別限制，以及簡(jiǎn)化STEM杰出人才EB-1移民申請(qǐng)程序等。《行政命令》則完善專業(yè)人員家庭團(tuán)聚政策、擴(kuò)大留學(xué)簽證配額，重點(diǎn)吸引人工智能及新興技術(shù)行業(yè)的國(guó)際學(xué)者、學(xué)生赴美科研深造。

加拿大重點(diǎn)實(shí)施“2023年-2025年加拿大移民規(guī)模計(jì)劃”，并于2023年推出首個(gè)“科技人才戰(zhàn)略”，關(guān)注高端人才，通過(guò)提高審批效率、增加移民配額及便利化永居流程等形式為其提供入境便利與移民優(yōu)待。澳大利亞則在2023年更新了移民政策，針對(duì)高技術(shù)、高學(xué)歷及創(chuàng)業(yè)人才，放寬語(yǔ)言、年齡、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)等方面限制，吸引了大批高端人才流入。

可以看出，發(fā)達(dá)國(guó)家移民政策吸引國(guó)際高端人才的趨勢(shì)主要為：一方面，確立從全球范圍內(nèi)引進(jìn)高端人才的戰(zhàn)略定位；另一方面，在具體實(shí)施層面，為高端人才引進(jìn)提供一系列優(yōu)惠政策與便利舉措，主要包括加大資金投入、降低入境門檻、簡(jiǎn)化辦理流程及提高福利待遇。此外，不同國(guó)家在政策措施的具體側(cè)重點(diǎn)上存在差異。美國(guó)和澳大利亞通過(guò)移民立法等形式，明確了針對(duì)STEM等重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)高端人才引進(jìn)戰(zhàn)略；加拿大則推出了國(guó)家層面的移民計(jì)劃和人才計(jì)劃。

簽證政策：增加配額，提供優(yōu)待。

為擴(kuò)大高端人才移民規(guī)模，發(fā)達(dá)國(guó)家不斷優(yōu)化簽證政策，為高端人才入境工作與居留提供更多便利。美國(guó)自2021年起，不斷上調(diào)H-1B、O1和J1類等高端人才簽證配額，放寬審核標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化入境流程。英國(guó)近年推出了不設(shè)配額上限，且入境申請(qǐng)程序從快從簡(jiǎn)的全球人才簽證（2020）和高潛力人才簽證（2022）等多類高科技人才簽證，吸引全世界頂尖的科研人員和技術(shù)精英來(lái)英發(fā)展。日本2023年推出“特別高度人才”簽證，放寬入境條件、縮短永居申請(qǐng)年限，面向全球招攬高技術(shù)或研究人才。

可以看出，發(fā)達(dá)國(guó)家簽證政策吸引國(guó)際高端人才的趨勢(shì)主要為：一方面，通過(guò)增加配額或取消配額上限，擴(kuò)大高端人才的引進(jìn)規(guī)模；另一方面，通過(guò)放寬資格條件、便利化入境流程及降低永居要求等方式，進(jìn)一步吸引高端人才。

博士后制度：持續(xù)加強(qiáng)學(xué)術(shù)后備力量的培養(yǎng)。

博士后制度是培育高層次人才的重要途徑，對(duì)國(guó)家發(fā)展具有重要推動(dòng)作用。近年來(lái)，主要發(fā)達(dá)國(guó)家持續(xù)加強(qiáng)引進(jìn)國(guó)外博士后研究人員的力度。美國(guó)不僅為博士后提供優(yōu)越的科研條件、良好的發(fā)展前景和較高生活質(zhì)量，還在移民和培養(yǎng)聘用等方面為博士后群體提供優(yōu)待。根據(jù)美國(guó)2021年移民政策，對(duì)擁有豐富學(xué)術(shù)經(jīng)歷和科研成果的博士后移民申請(qǐng)者，額外授予綠卡加分優(yōu)待。此外，《2022年美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法》中進(jìn)一步明確博士后培養(yǎng)的相關(guān)規(guī)定，并為在美博士后設(shè)定了最低津貼標(biāo)準(zhǔn)。日本通過(guò)高于本國(guó)博士后平均水平的研究獎(jiǎng)勵(lì)金、科研資助和福利待遇，吸引全球博士畢業(yè)生赴日從事博士后研究。同時(shí)，還推出了一系列特色計(jì)劃，如“外國(guó)人特別研究員”項(xiàng)目。

總體來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)博士后制度儲(chǔ)備國(guó)際高端人才的趨勢(shì)主要為：第一，針對(duì)符合條件的博士后研究人員，降低移民門檻，加大移民優(yōu)待力度，為其創(chuàng)造更多永居機(jī)會(huì)；第二，推出更多形式的研究資助基金和獎(jiǎng)學(xué)金計(jì)劃，為博士后人員的科研工作及生活提供保障。

留學(xué)生政策：著力增強(qiáng)高端人才儲(chǔ)備。

經(jīng)濟(jì)全球化的迅猛發(fā)展，促使各國(guó)在吸引高技術(shù)移民的同時(shí)，更加重視對(duì)留學(xué)生的引進(jìn)。近年來(lái)，眾多發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛出臺(tái)政策，加大吸引高學(xué)歷人才的力度，鼓勵(lì)優(yōu)秀碩士和博士畢業(yè)生留在該國(guó)發(fā)展。美國(guó)除為碩士和博士留學(xué)生提供常規(guī)獎(jiǎng)學(xué)金外，還在簽證及就業(yè)方面給予優(yōu)待?！?022年美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法》將STEM專業(yè)碩士留學(xué)生的實(shí)習(xí)期由18個(gè)月延長(zhǎng)至36個(gè)月，并取消了STEM博士留學(xué)生的簽證配額上限，成績(jī)優(yōu)異的博士留學(xué)生還可享受免簽待遇?！缎姓睢犯鼣U(kuò)大了STEM等專業(yè)留學(xué)生的簽證配額。

加拿大自2021年實(shí)施留學(xué)生移民試點(diǎn)計(jì)劃，為碩士以上學(xué)位留學(xué)畢業(yè)生提供省計(jì)劃移民系列優(yōu)待、免除工作經(jīng)驗(yàn)要求、延長(zhǎng)工簽期限等福利政策。澳大利亞則長(zhǎng)期向STEM和信息通信技術(shù)領(lǐng)域的碩士及以上學(xué)位留學(xué)畢業(yè)生提供移民加分優(yōu)待。2023年，澳大利亞宣布，在澳教育機(jī)構(gòu)畢業(yè)的具有合格高等教育資格的國(guó)際學(xué)生將獲得延期2年的畢業(yè)后工作權(quán)利，指定的短缺技術(shù)專業(yè)碩士學(xué)位畢業(yè)生的臨時(shí)工作簽證期限由3年延長(zhǎng)至5年，博士學(xué)位畢業(yè)生由4年延長(zhǎng)至6年，進(jìn)一步為高學(xué)歷留學(xué)人才在澳工作創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)。

瑞士通過(guò)調(diào)整工作簽證和家庭團(tuán)聚政策，吸引更多博士畢業(yè)生留瑞工作。根據(jù)2023年的政策，瑞士簡(jiǎn)化了博士留學(xué)生工作簽證的申請(qǐng)流程并延長(zhǎng)有效期，同時(shí)免除優(yōu)秀博士畢業(yè)生配偶及未成年子女的經(jīng)濟(jì)條件要求，使其更容易獲得家庭團(tuán)聚簽證。法國(guó)自2022年起將碩士以上學(xué)位留學(xué)生的工作簽證由半年延長(zhǎng)至一年，為留學(xué)生在法學(xué)習(xí)和工作提供更多便利。

可以看出，發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)留學(xué)生政策增強(qiáng)高端人才儲(chǔ)備主要表現(xiàn)在兩方面：一是為碩士以上留學(xué)生在本國(guó)工作和居留提供優(yōu)惠條件；二是重視留住STEM等重點(diǎn)領(lǐng)域的國(guó)際學(xué)生。

我國(guó)吸引海外高端人才的主要政策與挑戰(zhàn)

近年來(lái)，我國(guó)海外高端人才引進(jìn)工作雖然取得了一定成效，但仍面臨諸多挑戰(zhàn)。為進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)高端人才的吸引力，我國(guó)亟須完善相關(guān)政策體系。結(jié)合下表梳理發(fā)現(xiàn)，在移民、簽證、博士后和留學(xué)生等相關(guān)政策方面，我國(guó)當(dāng)前主要存在如下問(wèn)題：

其一，與一些西方國(guó)家不同，我國(guó)并非傳統(tǒng)移民大國(guó)，對(duì)海外高端人才的引進(jìn)主要依賴于提供永居管理服務(wù)。同時(shí)，我國(guó)永居政策仍存在申請(qǐng)條件嚴(yán)格、簽發(fā)范圍有限、審批流程繁瑣等問(wèn)題。其二，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)國(guó)際博士后聘用政策的遴選程序較為嚴(yán)格，在畢業(yè)院校、專業(yè)及年齡等方面有著較為明確的限制。此外，在平均薪資水平和資助經(jīng)費(fèi)規(guī)模等方面，與發(fā)達(dá)國(guó)家仍存在一定差距。其三，我國(guó)留學(xué)生政策目前仍主要是為其提供基礎(chǔ)獎(jiǎng)學(xué)金和領(lǐng)事保護(hù)，對(duì)高學(xué)歷外籍留學(xué)生的重視程度不夠，支持其在華工作與居留的政策優(yōu)待力度也相對(duì)有限。

對(duì)我國(guó)引進(jìn)海外高端人才的啟示

在當(dāng)前世界大國(guó)對(duì)高端人才爭(zhēng)奪日趨激烈的背景下，我國(guó)應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)情，進(jìn)一步優(yōu)化海外高端人才引進(jìn)政策體系。為此，筆者提出如下建議：

其一，將吸引重點(diǎn)領(lǐng)域人才作為海外高端人才引進(jìn)工作的重點(diǎn)。

美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家將STEM人才視為提高國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略資源，圍繞STEM人才的培養(yǎng)和引進(jìn)制定了較為完備的政策。針對(duì)我國(guó)新材料、人工智能和生命科學(xué)等重點(diǎn)領(lǐng)域高端人才相對(duì)缺乏的現(xiàn)狀，應(yīng)加大力度引進(jìn)這些領(lǐng)域人才。一方面，我國(guó)可出臺(tái)人工智能等重點(diǎn)領(lǐng)域高端人才引進(jìn)的特殊政策，涵蓋入境、簽證、居留等方面，開辟專門渠道予以精準(zhǔn)引進(jìn)；另一方面，圍繞我國(guó)大科學(xué)裝置的建設(shè)和使用，推出更大力度的人才激勵(lì)計(jì)劃，依托國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、科學(xué)城等高層次平臺(tái)，在全球范圍內(nèi)吸引和凝聚科技人才。

其二，以提高居留服務(wù)管理水平為抓手，促進(jìn)留住海外高端人才。

為增強(qiáng)對(duì)國(guó)際高端人才的吸引力，發(fā)達(dá)國(guó)家在入境、簽證、永居等方面進(jìn)一步降低門檻、簡(jiǎn)化流程。盡管我國(guó)近年來(lái)也出臺(tái)了海外高層次人才入境及居留便利的政策措施，但政策執(zhí)行中的低效率和服務(wù)碎片化依然是高端人才引進(jìn)的重要障礙。我國(guó)須進(jìn)一步提高海外高端人才居留服務(wù)管理水平。一方面，在國(guó)家層面統(tǒng)籌入境、簽證、永居等政策的協(xié)同，保證政策執(zhí)行中的有序銜接，形成留才的政策合力；另一方面，進(jìn)一步提高服務(wù)便利化水平，加強(qiáng)個(gè)性化服務(wù)，提升人才體驗(yàn)。

其三，優(yōu)化博士后和留學(xué)生政策，增強(qiáng)高端人才儲(chǔ)備。

近年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)出臺(tái)優(yōu)惠措施，加大博士后研究人員和重點(diǎn)領(lǐng)域高學(xué)歷留學(xué)生的引進(jìn)力度。隨著我國(guó)建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科的進(jìn)程深入推進(jìn)，以及國(guó)家科技實(shí)力的不斷增強(qiáng)，我國(guó)高校和科研院所對(duì)博士后研究人員和國(guó)際高學(xué)歷留學(xué)生的吸引力顯著提升。我國(guó)應(yīng)抓住這一歷史機(jī)遇，完善博士后和留學(xué)生政策，以增強(qiáng)高端人才儲(chǔ)備。一方面，可以提高博士后研究人員的薪資和待遇水平，增強(qiáng)對(duì)全球優(yōu)秀人才來(lái)華從事博士后研究工作的吸引力；另一方面，出臺(tái)留學(xué)生簽證等方面的優(yōu)惠政策，如參考北京和上海的做法，為優(yōu)秀留學(xué)生提供落戶、免稅、取消社保繳納年限等優(yōu)待，為其在華創(chuàng)業(yè)和就業(yè)提供更多機(jī)會(huì)和更大便利。

綜上所述，通過(guò)聚焦“高精尖缺”重點(diǎn)領(lǐng)域海外人才引進(jìn)、提高海外人才居留服務(wù)水平、優(yōu)化博士后和留學(xué)生政策，不斷加大海外人才引進(jìn)力度，完善海外人才支持、保障、激勵(lì)與儲(chǔ)備機(jī)制，有利于我國(guó)吸引并留住全球高端人才，進(jìn)而為國(guó)家提供更有力的人才支撐。未來(lái)，隨著政策的不斷優(yōu)化和落實(shí)，我國(guó)將能夠更好地實(shí)現(xiàn)海外高端人才“引得進(jìn)、留得住、用得好”。這不僅有助于提升我國(guó)在全球科技競(jìng)爭(zhēng)中的主動(dòng)地位，也將為我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)有力的智力支持。（作者胡磊系首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)管理工程學(xué)院副教授，張喜鳳系首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)管理工程學(xué)院碩士研究生，余婷系首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)管理工程學(xué)院講師。本文為北京市社科基金項(xiàng)目“面向北京打造世界科學(xué)中心和創(chuàng)新高地的海外高層次人才長(zhǎng)期居留研究”[23GLB024]階段性研究成果）

來(lái)源：《神州學(xué)人》（2025年第2期）