殊途與同歸：基礎教育學區(qū)化管理、集團化辦學的比較與啟示

2023年8月，教育部、國家發(fā)展改革委、財政部三部門印發(fā)《關于實施新時代基礎教育擴優(yōu)提質行動計劃的意見》，數(shù)次提到“學區(qū)”和“集團”，要求“大力加強城鄉(xiāng)學校共同體建設，健全學區(qū)和集團辦學管理運行機制，促進骨干教師交流輪崗和優(yōu)質教育資源共享，加快推進學區(qū)內(nèi)、集團內(nèi)學校率先實現(xiàn)優(yōu)質均衡”。實際上，學區(qū)化管理、集團化辦學在我國基礎教育界由來已久，二者雖指向一致，卻同中有異、異中有同，本文在此略作辨析，以探明其促進基礎教育優(yōu)質均衡發(fā)展的“殊途”與“同歸”。

一、基礎教育優(yōu)質均衡的發(fā)展追求催生學區(qū)化管理與集團化辦學

基礎教育領域以公辦學校為主體的學區(qū)化集團化辦學興起并成為一種大趨勢，是我國教育從基本均衡走向優(yōu)質均衡過程中一種順勢而生的現(xiàn)象。自改革開放以來，我國基礎教育經(jīng)歷了從效率優(yōu)先的重點發(fā)展到公平導向的均衡發(fā)展。在追求均衡發(fā)展的過程中，又出現(xiàn)了從外延式均衡向內(nèi)涵式均衡的轉向，以回應人民群眾從“有學上”到“上好學”的教育訴求。進入新世紀以來，快速城鎮(zhèn)化使得大量農(nóng)村適齡兒童隨務工的父母進城，平等接受義務教育及獲得升學機會成為越來越強烈的公平訴求，浙江杭州等地為降低擇校熱而大力推進公辦學校的集團化辦學，這一舉措漸漸傳播到國內(nèi)其他區(qū)域。從最初引發(fā)“圈地運動”“牛奶稀釋”“同質化”等質疑和論爭不斷，到慢慢獲得認可并擴大探索范圍，越來越多的集團辦學形態(tài)如“學區(qū)集團”“學校教育聯(lián)盟”以及共建式或融合式“教育聯(lián)合體”等也逐漸問世。

盡管廣義上的“學區(qū)”概念及其辦學實踐出現(xiàn)更早，但從促進基礎教育均衡發(fā)展這一可比意義上來說，學區(qū)化管理差不多是與集團化辦學齊頭并進的。對相關文獻進行梳理則不難發(fā)現(xiàn)，學區(qū)化通常被表述為“學區(qū)管理”“學區(qū)集團管理”“學區(qū)一體化管理”多種形式，更多的地方政府文件和研究性文章則直接將“學區(qū)化集團化”并稱。正如有論者指出的那樣，“不論政策話語層面，還是客觀實踐層面，學區(qū)化和集團化都具有顯著的伴生性和關聯(lián)性，但研究層面尚未重視這種關聯(lián)，因而尚未對學區(qū)化與集團化到底是何關系、如何有針對性地推動學區(qū)化與集團化實踐轉型和深化等問題予以追問和思考”。[1] 對二者在來源、內(nèi)涵、機制和價值等方面的異同也較少進行考辨。

學區(qū)化管理和集團化辦學最核心的價值是推進基礎教育的優(yōu)質均衡發(fā)展。在“有學上”的訴求得到基本滿足之后，“上好學”成為最突出的矛盾。然而，已有的優(yōu)質學校主要是在過去重點學校的基礎上發(fā)展而來，總量畢竟有限，初期的學區(qū)化集團化建設已經(jīng)將這些優(yōu)質資源充分開發(fā)利用，甚至高校及科研機構的研究人員也陸續(xù)卷入其中成為合作者，但仍然難以滿足人民群眾持續(xù)增長的擇校訴求。2020年9月，教育部等八部門印發(fā)《關于進一步激發(fā)中小學辦學活力的若干意見》，要求強化優(yōu)質學校帶動作用，完善學區(qū)治理體系，合理劃分學區(qū)范圍，促進學區(qū)內(nèi)學校多樣特色、優(yōu)質均衡發(fā)展。2023年，基礎教育擴優(yōu)提質文件在鼓勵學區(qū)化集團化辦學的同時，要求推進優(yōu)質學校挖潛擴容，加快新優(yōu)質學校成長，具體是“通過高起點舉辦新建學校、改造幫扶基礎相對較好的學校等方式，加快辦好一批條件較優(yōu)、質量較高、群眾滿意的‘家門口’新優(yōu)質學?！??？梢钥闯?，擴大優(yōu)質教育資源、推進基礎教育優(yōu)質均衡是學區(qū)化集團化辦學政策的核心所在。

二、學區(qū)化管理與集團化辦學同中有異

通常說到學區(qū)化與集團化的區(qū)別，都會提及學區(qū)化具有地理上靠近的特點，然而這并不是二者之間唯一的區(qū)別，真正的區(qū)別在于理念的來源、治理的風格和舉措指向的重點不同。

1. 治理理念的來源不同

盡管學區(qū)化集團化均屬于學校教育治理現(xiàn)代化的嘗試，但其來源各不相同，前者來自行政管理，后者來自企業(yè)管理。

新中國成立以來，廣義上的學區(qū)管理模式先后經(jīng)歷了以中心校為核心架構的“農(nóng)村大學區(qū)”到城鎮(zhèn)化背景下的城區(qū)“學區(qū)化管理”，再到城市“學區(qū)制管理”的演變。而狹義上的學區(qū)化管理，不同論者的定義、不同地方的實踐都存在一些差異。就其共性而言，一是學區(qū)內(nèi)的學校在地理位置上相對集中、相互靠近；二是學區(qū)運作上并非完全的行政調(diào)控，也非完全的民間行為，是行政、督導、教研科研部門、學校和社區(qū)等多方主體共同參與下的學區(qū)治理；三是學區(qū)化管理以促進學區(qū)內(nèi)學校優(yōu)質均衡發(fā)展為理念，實行教育資源共享、教師區(qū)內(nèi)流動、教研科研及培訓統(tǒng)籌。

集團化辦學是一種體制機制上的創(chuàng)舉。它汲取了企業(yè)集團化發(fā)展的方法與策略，以資源優(yōu)化整合的方式，集聚各種學術、政治和社會的力量，不斷提升學校的品質、品位和社會影響力。與此同時，學校治理現(xiàn)代化的新路也被不斷開拓出來。改革開放以來，在我國基礎教育領域先后出現(xiàn)職業(yè)教育集團、民辦教育集團和公辦學校教育集團多種性質并存的局面。如20多年前出現(xiàn)的由行業(yè)、企業(yè)和學校共同組建的職業(yè)教育集團，是為了促進職業(yè)教育與行業(yè)、企業(yè)的緊密結合。隨后，多種樣態(tài)的民辦教育集團開始出現(xiàn)，有的是同一舉辦者在同一地區(qū)或不同地區(qū)舉辦多所學校，以集團形式進行管理；有的是同一舉辦者舉辦不同學段（如從學前教育到高等教育）、不同類型（如從普通教育到職業(yè)教育）的學校，也采取集團管理的形式。

2. 治理方式的風格不同

盡管學區(qū)化集團化辦學均離不開政府的主導和行政部門的支持，但在治理風格上，學區(qū)化更偏重于行政方式，集團化更體現(xiàn)為一種民間風格。2012年，國務院印發(fā)的《關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》提出：“發(fā)揮優(yōu)質學校的輻射帶動作用，鼓勵建立學校聯(lián)盟，探索集團化辦學，提倡對口幫扶，實施學區(qū)化管理，整體提升學校辦學水平?！贝撕?，北京、上海等地相繼出臺學區(qū)化集團化辦學政策，開展實踐探索。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化教育體制機制改革的意見》提出，“改進管理模式，試行學區(qū)化管理，探索集團化辦學，采取委托管理、強校帶弱校、學校聯(lián)盟、九年一貫制等靈活多樣的辦學形式”。兩個文件在“學區(qū)化管理”“集團化辦學”的提法上口徑非常一致，這表明學區(qū)化是一種管理模式，集團化則是一種辦學模式。學區(qū)化是行政區(qū)劃管理的延伸或細分，必然帶有行政色彩；集團化是由單個學校獨立辦學發(fā)展延伸到多所學校的相互關聯(lián)、交流合作，帶有民間自主自發(fā)的性質。

3. 治理舉措的重心不同

學區(qū)化治理舉措的重心在“統(tǒng)籌”，集團化辦學舉措的重點是“共享”。以重慶市榮昌區(qū)學區(qū)化治理為例，學區(qū)組織領導架構上不僅有行政代表“學區(qū)長”的主導，還有督導部門代表“督學長”和教研部門“駐點教研員”的加持。以浙江省杭州市上城區(qū)凱旋教育集團為例，其特色是在集團理事會與成員校之間設立評價與管理中心、課程研發(fā)中心、教師發(fā)展中心以及體音美跨校教研組，日常運作上通過建立“學生聯(lián)招、教師聯(lián)聘、活動聯(lián)合、資源聯(lián)享、特色聯(lián)建、中小學聯(lián)動、專家聯(lián)席、平臺聯(lián)通”等“八聯(lián)”機制，確保各種教育資源的共享。從這兩個例子可以看出，學區(qū)化與集團化的治理重心有明顯區(qū)別。

三、學區(qū)化管理與集團化辦學異中有同

就推動基礎教育優(yōu)質均衡發(fā)展而言，上述這些不同都不是本質和關鍵的不同，相反，學區(qū)化管理與集團化辦學二者有共同的發(fā)展旨趣、變革指向和未來走向。

1. 發(fā)展旨趣相同

首先，都是為基礎教育的優(yōu)質均衡而來。集團化辦學的初衷，就是帶動更多學校實現(xiàn)優(yōu)質發(fā)展，其深遠意義就在于促進有質量的教育公平。根據(jù)我們在與浙江、江蘇等地合作過程中的觀察，通過集團化辦學實現(xiàn)學校內(nèi)涵式發(fā)展已經(jīng)逐漸成為共識，而跟風、走形式的“集團”辦學畢竟不是主流。

其次，都為中國教育現(xiàn)代化發(fā)展的質量效益而來。誠然，在學區(qū)化集團化的實踐潮流中，不排除因動機不當、管理不力、認識不清等因素造成集團辦學低效甚至無效的現(xiàn)象?？朔@一現(xiàn)象，除了端正動機之外，要有可行的主題、可靠的機制和有效的舉措，在領導與管理、課程與教學、班級與學生成長、研修與教師發(fā)展、學校文化建設、校家社協(xié)同育人等方面有實質性合作與互動。在多主體共同參與之下，管理與評價、課程研發(fā)與課堂變革、教研科研與教師發(fā)展、優(yōu)質資源的集聚與輻射等方面“多中心治理”格局開始顯現(xiàn)出來，“質量第一、效益優(yōu)先”的觀念也通過教學質量改進與學業(yè)支持得以轉化為學校辦學的實績。

再次，都為培養(yǎng)現(xiàn)代中國的時代新人而來。只有全面提升學生正確的價值觀念、責任擔當、意志品質、思維能力、創(chuàng)新精神等綜合素質，提高學生身心健康發(fā)展水平，培育擔當民族復興大任的時代新人的教育使命才得以實現(xiàn)。任何教育改革舉措最終要以促進人的成長為旨歸，學區(qū)化集團化治理變革亦不例外?，F(xiàn)代治理的核心意涵是“多主體參與、多中心治理”，學生、教師、家長及社會人士都會作為主體參與其間，過程中的自主決策、主動參與、積極互動、合作探索等，本身就是促進每一主體自我成長的力量。

2. 變革指向一致

從本質上說，學區(qū)化集團化走的都是治理變革的路子，都指向學校教育治理體系（體制機制的改革）和治理能力的現(xiàn)代化。下面以筆者經(jīng)歷的重慶榮昌區(qū)以學區(qū)化治理推進基礎教育現(xiàn)代化合作探索以及杭州市上城區(qū)凱旋教育集團共建為例。

榮昌區(qū)在2016年前后就自主推行了“學區(qū)制”，其初衷是為了解決行政轄區(qū)內(nèi)學校多、舉措難以深入和落地的問題。于是，該區(qū)以鎮(zhèn)鄉(xiāng)為單位設立8個學區(qū)，每個學區(qū)以2—3個中心校為核心架構，帶動村小、教學點共同發(fā)展。自2018年起，榮昌區(qū)以“縮小落差、迎接挑戰(zhàn)、突破瓶頸、化解問題”為發(fā)展原則，與華東師范大學基礎教育改革與發(fā)展研究所合作，聚焦核心問題，開啟了素質教育發(fā)展行動、城鄉(xiāng)教育一體化行動、“三名”（名校長、名教師、名教研員）工程培養(yǎng)行動和高初中質量提升與學業(yè)支持行動等“四大行動”，旨在探索適合西部實際的教育現(xiàn)代化發(fā)展路徑。其中，城鄉(xiāng)教育一體化行動提煉出區(qū)校多級多維聯(lián)動機制、區(qū)內(nèi)教師柔性流動機制、優(yōu)質資源共享機制、特色學校示范輻射機制、協(xié)商式發(fā)展性督導評估機制等五大機制。城鄉(xiāng)教育一體化的建設主線是以各級政府部門、區(qū)教委主導的“行政維”為高位統(tǒng)整，區(qū)教師進修學校教研部門主導的“教育教學維”為中位引領，學區(qū)、督導督學主導的“督導維”為低位落實，以此構建學區(qū)、督導責任區(qū)、學校三位一體，城區(qū)基地校、學區(qū)基地校、學區(qū)內(nèi)其他學校多級聯(lián)動的行動模式。[2] 如此，以“三位一體”“多級聯(lián)動”為抓手，開創(chuàng)了以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、深度合作、有效互動的城鄉(xiāng)教育一體化治理的新格局。

杭州凱旋教育集團在集團治理過程中的多主體參與、集團組織創(chuàng)新上的多中心治理、集團活動運作上的學生聯(lián)招教師聯(lián)聘等“八聯(lián)”機制、各門學科尤其是體音美等學科的跨校選課、跨校教研、聯(lián)校課程開發(fā)，還有各種涉及集團決策、實施、評價及協(xié)調(diào)各成員學校關系的章程、計劃和各項會議制度等，不僅創(chuàng)生了多樣化的協(xié)作模式和互動平臺，也開啟了集團化學校內(nèi)部治理和對外輻射的新局面。

3. 未來走向趨近

總體來看，學區(qū)化集團化在基礎教育高質量發(fā)展的大背景下，都將走向擴優(yōu)提質，都將淡化“緊密”或“松散”之類的建制紛爭，都將帶來更多的文化共識與文化共生。

參照已有經(jīng)驗，在基礎教育擴優(yōu)提質進程中，學區(qū)和集團內(nèi)的合作取向，也將發(fā)生從“促進均衡”到“機制創(chuàng)新”再到“文化共生”的轉向；學區(qū)和集團內(nèi)的合作關系，也將從“抱團發(fā)展”到“共享—共創(chuàng)”再到“互利共生”；二者的合作過程也將持續(xù)多元互動，從“點對點支持”到“多維多層多向的合作”，再到“中國式”多元文化整合。

集團化辦學歷程中曾經(jīng)為“緊密”還是“松散”爭論不休，學區(qū)化治理也存在編制的有無、事權的歸屬、職級的糾結等問題。而在未來，這些都不再重要，重要的是合作多方是否展開了真誠的互動，是否實現(xiàn)了有效的共享，是否成功開展了共建與共治。

學區(qū)和集團內(nèi)部因攜手而產(chǎn)生的合作文化也將發(fā)生深刻變化，將繼續(xù)超越“器物—空間”本位，走向“意義—關系”本位。價值觀、信念和假設都是深藏于學校文化整體之中的“意義”，有形無形地塑造著人們的行為方式和文化產(chǎn)品。可以說，文化建設起于“意義”，終于“意義”，以“意義”構建“關系”，進而結成“文化之網(wǎng)”。

學區(qū)化、集團化，還有委托管理、一校多校、一校多區(qū)，“這些新型的組織結構形態(tài)是多方主體參與和互動之下學校發(fā)展的‘共享平臺’，它們在生存與發(fā)展中涌現(xiàn)出來的協(xié)商共治、共享共創(chuàng)等特質，既飽含現(xiàn)代性，也富有未來性”。[3] 這些組織形態(tài)的實質是共治，而共治的前提和實質是達成文化價值取向上的共識以及組織發(fā)展愿景上的共享，是在持續(xù)的共享、共建和共同治理中不斷開創(chuàng)未來。

本文系國家社科基金2023年度教育學重大招標課題 “中國教育現(xiàn)代化的理論建構和實踐探索研究”（項目編號：VAA230006）階段性研究成果

注釋：

[1] 范小梅，戴暉，柏松江. 學區(qū)化與集團化關系考辨[J]. 教育與教學研究，2022（5）：1-12.

[2] 余曉堰，寧本濤. 優(yōu)化機制，統(tǒng)籌學區(qū)，推進城鄉(xiāng)教育一體化[N]. 光明日報，2023-9-19（13）.

[3] 楊曉瑩，楊小微. 共享發(fā)展：基礎教育集團化辦學的路徑探尋[J]. 教育發(fā)展研究，2020（2）：34-41.

（楊小微 作者系廣西師范大學教育學部教授，華東師范大學基礎教育改革與發(fā)展研究所教育現(xiàn)代化研究中心首席專家）

《人民教育》2024年第1期