區(qū)域教育治理視域中特崗教師隊(duì)伍建設(shè)的路徑探索

摘要：特崗教師計(jì)劃對(duì)于薄弱區(qū)域特別是我國中西部農(nóng)村地區(qū)教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展發(fā)揮著積極作用。我們要解決好特崗教師隊(duì)伍建設(shè)中轉(zhuǎn)場心態(tài)與專業(yè)發(fā)展的問題，充分發(fā)揮政府、學(xué)校、社會(huì)的作用，著力于區(qū)域教育治理能力的提升，為教師發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。

關(guān)鍵詞：特崗教師；治理；區(qū)域教育治理

為深入貫徹落實(shí)黨的二十大精神，進(jìn)一步落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》，加強(qiáng)新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，教育部、財(cái)政部近日聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好2023年農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃實(shí)施工作的通知》，全國計(jì)劃招聘特崗教師52300名。

2006年，我國正式啟動(dòng)特崗教師計(jì)劃，即通過公開招聘的方式選派高校畢業(yè)生到“兩基”攻堅(jiān)縣的農(nóng)村學(xué)校任教。特崗教師計(jì)劃服務(wù)期為3年，在服務(wù)期間，教師的工資、津貼等由中央與地方財(cái)政共同承擔(dān)，期滿后轉(zhuǎn)入地方正式教師編制。特崗教師計(jì)劃對(duì)于薄弱區(qū)域，特別是對(duì)于原來的國貧縣、“兩基”攻堅(jiān)縣和邊境縣教師隊(duì)伍的建設(shè)具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。但另一方面，我國特崗教師計(jì)劃本身及政策執(zhí)行過程中也還有一些需要完善和改進(jìn)的地方。在倡導(dǎo)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的今天，區(qū)域教育治理是特崗教師隊(duì)伍建設(shè)的一個(gè)重要的思考視角。

2022年12月2日，貴州省黔西市思源學(xué)校，英語學(xué)科帶頭人在英語教學(xué)視導(dǎo)課上輔導(dǎo)學(xué)生。通訊員 周訓(xùn)超 攝

區(qū)域教育治理：概念的梳理與界定

簡而言之，區(qū)域即“按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)空間進(jìn)行主觀劃分而得出的空間范圍”。[1]區(qū)域一詞，其指示范圍可大可小，本研究所探討的區(qū)域，主要側(cè)重于區(qū)縣等地方區(qū)域。英語中的治理（governance）源于拉丁文和古希臘文，本意是控制（control）、引導(dǎo)（guide）、操縱（manipulate）、“操舵”等，與統(tǒng)治（government）交叉用于與國家公共事務(wù)有關(guān)的管理及政治活動(dòng)中。在中國尤其是近二三十年，“治理”這個(gè)概念被賦予了許多新的內(nèi)涵。治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。這既包括正式制度和規(guī)則，也包括非正式的制度安排。[2]

教育治理是治理理念在公共教育中的運(yùn)用，它是指“政府機(jī)關(guān)、學(xué)校、社會(huì)組織和公民個(gè)體等教育治理主體，通過對(duì)話、談判、協(xié)商等方式持續(xù)互動(dòng)，建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，致力于實(shí)現(xiàn)治理主體職能的合理劃分，推進(jìn)‘管辦評(píng)’分離，并通過一定的制度安排構(gòu)建政府、學(xué)校和社會(huì)之間的新型關(guān)系，共同管理教育公共事務(wù)，以期實(shí)現(xiàn)多元主體‘協(xié)同治理’格局的過程”。[3]

綜上所述，可以將區(qū)域教育治理界定為：“為了更有效地解決區(qū)域教育問題、促進(jìn)區(qū)域教育的可持續(xù)發(fā)展，區(qū)域內(nèi)政府、學(xué)校和社會(huì)等教育治理主體通過對(duì)話、談判、協(xié)商等方式持續(xù)互動(dòng)，建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，并通過一定的制度安排構(gòu)建政府、學(xué)校和社會(huì)之間的新型協(xié)作關(guān)系，加強(qiáng)政府引領(lǐng)，落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，擴(kuò)大社會(huì)參與，共同管理區(qū)域教育事務(wù)的過程。”[4]

轉(zhuǎn)場與發(fā)展：特崗教師隊(duì)伍建設(shè)面臨的問題

2006年正式啟動(dòng)的特崗教師計(jì)劃是我國歷時(shí)最長、投入最多、補(bǔ)充力度最大、輻射面最廣的農(nóng)村教師補(bǔ)充政策。該計(jì)劃實(shí)施以來，一直保持較好的政策瞄準(zhǔn)性，對(duì)于薄弱區(qū)域教師隊(duì)伍的優(yōu)化和促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)然，在完善過程中還有兩個(gè)方面的問題需要解決。

轉(zhuǎn)場：一些特崗教師的現(xiàn)實(shí)心態(tài)。通過日常經(jīng)驗(yàn)觀察以及相關(guān)的質(zhì)性研究，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前薄弱區(qū)域一些特崗教師存在離職和轉(zhuǎn)場心態(tài)。譬如，2015年，對(duì)吉林省2400多名新聘特崗教師的調(diào)查報(bào)告指出：“62.1%的特崗教師打算先去鄉(xiāng)村學(xué)校鍛煉3年，獲得編制后再參加縣里或市里的教師招聘考試，離開鄉(xiāng)村學(xué)校?！盵5]還有研究指出：“選擇留任的特崗教師中，一半以上的人在工作之余關(guān)注著各類考試。”[6]更有少數(shù)特崗教師每年都參加公務(wù)員考試，期望通過考上公務(wù)員來轉(zhuǎn)換工作類型和工作地點(diǎn)。

雖然不同青年特崗教師轉(zhuǎn)場心態(tài)的形成有著不同的原因，但也存在著一些共性的緣由。首先，經(jīng)濟(jì)方面的原因。雖然近年來特崗教師的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)有所提高，“補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從2006年的年平均工資1.5萬元，提高到2018年西部3.82萬元、中部3.52萬元。”[7]但由于部分青年特崗教師的薪資待遇相對(duì)較低，他們?nèi)菀仔纬?/span>“主觀向下流動(dòng)感知”。其次，職稱評(píng)定方面造成的“相對(duì)剝奪感”。依據(jù)社會(huì)心理學(xué)的相關(guān)理論，相對(duì)剝奪感是指個(gè)體將自身處境與某特定參照群體進(jìn)行橫向比較處于劣勢(shì)而產(chǎn)生的感覺。根據(jù)特崗教師計(jì)劃的有關(guān)規(guī)定，特崗教師在3年合同服務(wù)期內(nèi)不能參與職稱評(píng)定。這就使他們作為教師的合理訴求未能得到滿足，因而產(chǎn)生心理失衡。再其次，身份認(rèn)同危機(jī)。由于工作環(huán)境、薪資待遇以及學(xué)生生源等方面的影響，青年特崗教師容易產(chǎn)生一種“無價(jià)值”“無意義”的心理困頓，再加上他們沒有正式的教師編制身份，往往難以融入在編的教師群體，這就造成特崗教師自我身份認(rèn)同危機(jī)。另外，由于特崗教師與在編教師和其他公職人員的社會(huì)落差，容易導(dǎo)致社會(huì)身份認(rèn)同危機(jī)。

遲緩：特崗教師專業(yè)發(fā)展中存在的現(xiàn)象。青年特崗教師專業(yè)發(fā)展遲緩是薄弱區(qū)域教育普遍存在的現(xiàn)象，這有著多方面的原因。第一，從特崗教師招聘角度來分析，特崗教師招聘對(duì)象以應(yīng)屆畢業(yè)生為主，且有許多教師是非師范類專業(yè)畢業(yè)的，沒有從教的準(zhǔn)備和經(jīng)歷。同時(shí)，特崗教師的崗位設(shè)置是依據(jù)學(xué)校需求確定的，部分特崗教師所學(xué)專業(yè)與任教學(xué)科不一致。第二，從特崗教師培訓(xùn)的角度來分析，由于培訓(xùn)機(jī)會(huì)、培訓(xùn)效果等多重因素的影響，特崗教師通常缺少良好的在職成長環(huán)境。特別是特崗教師的崗前培訓(xùn)一般是省級(jí)教育部門統(tǒng)一組織，不僅培訓(xùn)時(shí)間短，而且培訓(xùn)課程實(shí)踐針對(duì)性不強(qiáng)。第三，特崗教師多分配在農(nóng)村邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)，面臨教育投入不足，硬件設(shè)施落后，圖書、網(wǎng)絡(luò)資源匱乏等多重現(xiàn)實(shí)問題，這些因素的交互作用限制了青年特崗教師專業(yè)能力的成長。第四，職業(yè)認(rèn)同感較低是特崗教師的普遍狀態(tài)。一方面，由于特崗教師入職動(dòng)機(jī)主要是解決自身就業(yè)問題，導(dǎo)致特崗教師缺乏職業(yè)認(rèn)同感。另一方面，特崗教師獲得的發(fā)展空間有限，有些目光短淺的地區(qū)沒有將特崗教師放在合適的崗位上，導(dǎo)致特崗教師缺乏職業(yè)認(rèn)同。

安徽阜陽市穎東區(qū)教師發(fā)展中心到新烏江鎮(zhèn)第二小學(xué)開展特崗教師專業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)研

優(yōu)化區(qū)域教育治理：特崗教師問題解決的必由之路

特崗教師的轉(zhuǎn)場及專業(yè)發(fā)展遲緩問題是密切關(guān)聯(lián)在一起的，可以統(tǒng)籌起來進(jìn)行解決。換言之，特崗教師克服存在的轉(zhuǎn)場心態(tài)將有益于他們的專業(yè)發(fā)展；而專業(yè)發(fā)展也會(huì)促進(jìn)他們由轉(zhuǎn)場向留任的積極轉(zhuǎn)變。從區(qū)域教育治理的角度來分析，特崗教師轉(zhuǎn)場及專業(yè)發(fā)展遲緩問題的有效解決是教育系統(tǒng)內(nèi)外多重因素綜合作用的結(jié)果，其中，區(qū)域教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化提升是其不可或缺的條件。

學(xué)校要積極打造充盈人文關(guān)懷的學(xué)習(xí)型組織：特崗教師隊(duì)伍建設(shè)不可或缺的條件。有研究者指出，有些鄉(xiāng)村教師在“國培”中“被培訓(xùn)”，表現(xiàn)出了作為知識(shí)分子、作為學(xué)生身份、作為陌生人、作為弱勢(shì)教師群體的角色糾葛。[8]尤其是在教師結(jié)構(gòu)性短缺情況下，鄉(xiāng)村教師通常有著較為繁重的教學(xué)任務(wù)。“雙減”政策實(shí)施后，教師對(duì)教學(xué)更要增加額外的精力投入。此外，當(dāng)前學(xué)校各種事務(wù)也較多，有些鄉(xiāng)村教師接受外出培訓(xùn)的積極性受到影響。教師培訓(xùn)在長遠(yuǎn)目標(biāo)上是要喚醒參訓(xùn)教師自主學(xué)習(xí)和發(fā)展的主動(dòng)意識(shí)，但教師對(duì)培訓(xùn)的消極態(tài)度會(huì)制約這一研修目標(biāo)的達(dá)成。對(duì)于特崗教師而言，他們的留任與專業(yè)發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)良好的社會(huì)支持條件，需要不斷完善他們工作和生活中的條件。我們尤其要努力將學(xué)校打造成為一個(gè)充盈人文關(guān)懷的學(xué)習(xí)型組織。這一切除了需要加強(qiáng)縣級(jí)政府部門的統(tǒng)籌之外，更需構(gòu)建好政校關(guān)系，從而激發(fā)學(xué)校的辦學(xué)活力，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步構(gòu)建教師、學(xué)生、家長等利益相關(guān)者充分參與和教育專業(yè)組織積極介入的合作多元共治的現(xiàn)代學(xué)校制度。

政府應(yīng)當(dāng)有效發(fā)揮主導(dǎo)作用：特崗教師隊(duì)伍建設(shè)中的政府角色。治理的要義在于社會(huì)參與。政府在特崗教師隊(duì)伍建設(shè)中職能轉(zhuǎn)變的要求就是政府應(yīng)當(dāng)有效發(fā)揮主導(dǎo)作用。對(duì)于特崗教師隊(duì)伍建設(shè)而言，雖然特崗計(jì)劃實(shí)施后我國形成了“國標(biāo)、省考、縣聘、校用”的管理體制，但縣級(jí)教育行政部門在完成特崗教師的選聘和分配后，就基本“退居幕后”，把特崗教師的留任與發(fā)展重任全部推向所在學(xué)校。然而，作為“新手教師”的新入職特崗教師正處于求生存階段，這一時(shí)期的教師重點(diǎn)通過角色轉(zhuǎn)換來適應(yīng)教師職業(yè)，社會(huì)支持等外在力量是成功轉(zhuǎn)換的重要因素。新手教師如果得到的社會(huì)支持不足、轉(zhuǎn)化不成功，可能無法維持對(duì)教師職業(yè)的熱情和產(chǎn)生使命感。然而，對(duì)于薄弱區(qū)域特別是中西部農(nóng)村學(xué)校而言，特崗教師工作生活環(huán)境的改善、薪酬待遇的提高、在職培訓(xùn)及職稱晉升機(jī)會(huì)的提升等，無不需要縣級(jí)政府部門加強(qiáng)政府主導(dǎo)作用，通過對(duì)話和協(xié)商，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方為特崗教師創(chuàng)設(shè)良好的社會(huì)支持條件。對(duì)于特崗教師的在職培訓(xùn)而言，尤其需要加強(qiáng)政府的主導(dǎo)作用。省、市、區(qū)（縣）教育行政部門在對(duì)各級(jí)教師發(fā)展學(xué)校（教師進(jìn)修學(xué)校、師訓(xùn)機(jī)構(gòu)等）、參訓(xùn)學(xué)校等利益相關(guān)方分權(quán)、放權(quán)、授權(quán)的基礎(chǔ)上，通過協(xié)調(diào)和整合，確保培訓(xùn)公共利益的最大化；以制度化的方式確定特崗教師培訓(xùn)的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)，為多方主體參與教師培訓(xùn)提供共同的行動(dòng)目標(biāo)和行為準(zhǔn)則；對(duì)培訓(xùn)效果進(jìn)行問責(zé)，通過實(shí)體性和程序性規(guī)則，對(duì)各相關(guān)治理主體進(jìn)行問責(zé)，也對(duì)自身進(jìn)行問責(zé)。還要構(gòu)建利益相關(guān)方平等參與的渠道。教育治理是一種重要的以利益表達(dá)、協(xié)商和保障為重點(diǎn)的利益調(diào)整機(jī)制，它致力于構(gòu)建多方利益主體或組織共同參與的利益表達(dá)平臺(tái)和決策參與渠道。

理解、執(zhí)行、創(chuàng)造：著力于區(qū)域教育治理能力的提升。教育治理能力現(xiàn)代化與教育治理體系現(xiàn)代化相輔相成，共同構(gòu)成教育治理現(xiàn)代化，教育治理體系關(guān)涉教育治理主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、權(quán)力責(zé)任關(guān)系（結(jié)構(gòu)體系）及相應(yīng)的制度安排（規(guī)則體系）。結(jié)構(gòu)驅(qū)動(dòng)與規(guī)則驅(qū)動(dòng)共同構(gòu)成建設(shè)教育治理體系現(xiàn)代化的兩條線路。教育治理能力是衡量教育是否達(dá)到“善治”的有效手段之一，它“包括理解能力、執(zhí)行能力和創(chuàng)新能力三個(gè)主要構(gòu)成要素”。[9]

對(duì)于特崗教師的留任與專業(yè)發(fā)展而言，相關(guān)政府部門、特崗教師所在學(xué)校、相關(guān)社會(huì)組織等利益相關(guān)方要理解、認(rèn)同和堅(jiān)守代表大多數(shù)人利益的價(jià)值觀，并在此基礎(chǔ)上創(chuàng)造性地執(zhí)行特崗教師相關(guān)政策。無論是教育治理體系的現(xiàn)代化，還是治理能力的現(xiàn)代化，價(jià)值觀都居于開端位置，起著導(dǎo)向作用。“科學(xué)、民主、法治”等現(xiàn)代優(yōu)良價(jià)值體現(xiàn)的是程序正義，它導(dǎo)引著教育體系建設(shè)中的結(jié)構(gòu)體系、規(guī)則體系、政策行為方式，教育制度和教育決策的制定、執(zhí)行，廣闊社會(huì)現(xiàn)實(shí)中的教育實(shí)踐也以它們?yōu)閮?nèi)在價(jià)值依據(jù)。價(jià)值觀還包括特崗教師政策本身所指向的價(jià)值追求。

譬如，教育部、財(cái)政部在今年4月份聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于做好2023年農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃實(shí)施工作的通知》中指出：“進(jìn)一步加強(qiáng)道德與法治、體育與健康、外語、科學(xué)、勞動(dòng)、藝術(shù)、信息科技、心理健康、特殊教育等緊缺薄弱學(xué)科教師的補(bǔ)充。”應(yīng)該說，“特崗計(jì)劃”的這一規(guī)定切中了薄弱區(qū)域教師隊(duì)伍發(fā)展的瓶頸，體現(xiàn)了黨和政府振興鄉(xiāng)村教育，實(shí)施義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展及“五育”并舉的價(jià)值理念。只有深刻理解了這一價(jià)值理念，學(xué)校才不會(huì)把科學(xué)、勞動(dòng)、藝術(shù)、信息科技、心理健康等當(dāng)作“副科”，也不會(huì)強(qiáng)行讓以上學(xué)科的特崗教師放棄自身專業(yè)轉(zhuǎn)教別的學(xué)科，這樣無論對(duì)學(xué)生的全面發(fā)展，還是對(duì)特崗教師自身的專業(yè)發(fā)展，都極為不利。

2023年，中央特崗教師計(jì)劃仍面向中西部省份實(shí)施，重點(diǎn)向原“三區(qū)三州”、國家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣、少數(shù)民族地區(qū)等地傾斜，重點(diǎn)是為鄉(xiāng)村學(xué)校補(bǔ)充特崗教師。特崗教師計(jì)劃必將得到更好的落實(shí)和發(fā)展。“近幾年，多個(gè)省份的特崗教師招聘政策陸續(xù)呈現(xiàn)本土化特征，在招聘條件中對(duì)考生的生源所在地有所傾斜。”[10]我們正激發(fā)著特崗教師對(duì)鄉(xiāng)村教育的熱忱和教育情懷，也能夠更好地解決他們的留任和促進(jìn)專業(yè)發(fā)展的問題。

相信今后一定會(huì)有更多常態(tài)化、制度化的具體舉措，更好地保障特崗教師向薄弱鄉(xiāng)村學(xué)校流動(dòng)，同時(shí)提升新時(shí)代教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)，為鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)新的力量。

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（作者錢然系安慶師范大學(xué)研究生、安徽省池州市貴池區(qū)木閘初級(jí)中學(xué)教師，李義勝系安慶師范大學(xué)教師教育學(xué)院教授）

本文系2022年度安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“區(qū)域教育治理視域中安徽部分重點(diǎn)區(qū)域鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)績效提升研究”（AHSKZ2022D22）的成果。

(文/錢然 李義勝)

《中國民族教育》2023年第6期